Keuangan Daerah

 

Keuangan daerah secara sederhana dapat dirumuskan sebagai semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan kekayaan daerah sepanjang belum dimiliki/dikuasai oleh negara atau daerah yang lebih tinggi serta pihak-pihak lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundangan yang berlaku (Wojang, 1995). Dalam Peraturan Pemerintah No. 105 Tahun 2000 dijelaskan, bahwa keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah dalam kerangka Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).

Keuangan daerah dan desentralisasi fiskal merupakan dua hal yang saling berkaitan, terutama bila dikaji dalam konteks otonomi daerah. Keuangan daerah dalam arti sempit yakni terbatas pada hal-hal yang berkaitan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Oleh sebab itu, keuangan daerah identik dengan APBD. Berbeda dengan desentralisasi fiskal dalam kaitan dengan otonomi daerah. Desentralisasi fiskal lebih banyak bersinggungan dengan kebijakan fiskal nasional dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Oleh sebab itu, desentralisasi fiskal tidak terlepas dari konteks APBN, sebagai instrumen kebijakan ekonomi makro nasional (Saragih, 2003). Namun demikian, kebijakan desentralisasi fiskal juga berpengaruh langsung terhadap kondisi keuangan daerah, khususnya APBD. Konkretnya adalah kebijakan alokasi atau transfer dana pusat kepada daerah, apapun sistem, bentuk dan jenisnya, adalah dalam kerangka pelaksanaan tugas dan wewenang pemerintahan yang sudah diserahkan kepada daerah melalui otonomi daerah atau desentralisasi (Cheema dan Rondinelli, 1983).

Konsep desentralisasi fiskal dalam kebijakan fiskal nasional mempunyai pengaruh terhadap struktur dan fungsi keuangan daerah atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dalam pelaksanaan desentralisasi, keuangan daerah atau APBD banyak bergantung kepada sumber pendapatan yang diberikan pusat, seperti dana alokasi umum (DAU), pembagian penerimaan dari sumberdaya alam (SDA), pembagian penerimaan dari pajak, serta sumber pendapatan lainnya yang diserahkan pusat kepada daerah untuk mendukung pelaksanaan desentralisasi (Umar, 1999).

Kebijakan umum pengelolaan keuangan daerah disesuaikan dengan situasi dan kondisi serta potensi daerah dengan berpedoman pada Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang “Pemerintahan Daerah”, Undang-undang No. 33 Tahun 2004 tentang “Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah”, serta Peraturan Pemerintah No. 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah. Kebijakan umum pengelolaan keuangan daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan tersebut, antara lain sebagai berikut:

1. Dalam mengalokasikan anggaran baik rutin maupun pembangunan senantiasa berpegang pada prinsip-prinsip anggaran berimbang dan dinamis serta efisien dan efektif dalam meningkatkan produktivitas;
2. Anggaran rutin diarahkan untuk menunjang kelancaran tugas pemerintahan dan pembangunan;
3. Anggaran pembangunan diarahkan untuk meningkatkan sektor-sektor secara berkesinambungan dalam mendukung penyempurnaan maupun memperbaiki sarana dan prasarana yang dapat menunjang peningkatan pembangunan dan kemasyarakatan dengan memperhatikan skala prioritas.

Menurut Saragih (2003), bahwa bila dikaitkan dengan peranan pemerintah daerah, maka pada pokoknya anggaran harus mencerminkan strategi pengeluaran yang rasional baik kuantitatif maupun kualitatif, sehingga akan terlihat adanya :

1. Pertanggungjawaban pemungutan sumber-sumber pendapatan daerah oleh pemerintah daerah, misalnya untuk memperlancar proses pembangunan ekonomi;
2. Hubungan erat antara fasilitas penggunaan dana dan pemasukannya; dan
3. Pola pengeluaran pemerintah daerah yang dapat dipakai sebagai pertimbangan dalam menentukan pola penerimaan yang pada akhirnya menjamin tingkat distribusi penghasilan dalam ekonomi daerah.

Untuk itu, Undang-undang No. 32 dan Undang-undang No. 33 Tahun 2004, telah meletakkan landasan hukum yang kuat dan pengaturan yang lebih terinci dalam implementasi pengelolaan keuangan daerah, bahwa dalam pengelolaan keuangan daerah dibutuhkan adanya sistem pengelolaan keuangan daerah yang mandiri, transparan dan akuntabel seiring dengan semangat otonomi daerah. Aschauer (2000) menjelaskan bahwa persoalan kebijakan fiskal pemerintah mencakup “how much you have”, “how much you pay for it”, dan how much you use it”. Selain cara bagaimana pemerintah membiayai pengeluarannya, faktor efektivitas dan efisiensi   pengeluaran pemerintah baik besarnya (size) maupun struktur alokasinya akan berdampak terhadap pertumbuhan ekonomi.

Pengelolaan keuangan daerah adalah keseluruhan kegiatan yang mencakup penyusunan, penguasaan, pelaksanaan, penatausa­haan, pelaporan, pengawasan dan pertanggungjawaban keuangan daerah (Devas, 1989; Bastian, 2002; Domai, 2002). Dengan demikian, rangkaian kegiatan dalam pengelolaan keuangan daerah tersebut dapat dimaknai sebagai suatu proses atau alur kegiatan dalam pengelolaan keuangan daerah yang dimulai dari perencanaan, pelaksanaan, penatausa­haan, pelaporan dan pertanggungjawaban, serta pengawasan terhadap pengelolaan ke­uangan daerah itu sendiri (Mamesah, 1995). Untuk itu penge­lolaan keuangan daerah pasca Undang-undang No. 32 Tahun 2004 dan Undang-undang No. 33 Tahun 2004 tidak lain adalah bagaimana implementasi pengelolaan keuangan daerah ke­ depan sesuai dengan amanat dari peraturan perundangan di bidang keuangan negara/daerah tersebut.

Obyek pengelolaan keuangan daerah adalah sisi penerimaan dan sisi pengeluaran. Pada sisi penerimaan, daerah dapat melakukan dua hal: pertama, mobilisasi sumber-sumber penerimaan konvensional melalui intensifikasi dan ekstensifikasi pajak daerah dan retribusi daerah serta optimalisasi pinjaman daerah dan laba BUMD. Kedua, daerah dapat melakukan optimalisasi sumber-sumber penerimaan baru, yaitu penerimaan dari hasil pengelolaan kekayaan daerah lainnya yang dipisahkan. Dari sisi pengeluaran, daerah harus dapat melakukan redefinisi proses penganggaran. Selain untuk memungkinkan adanya perbaikan pada tingkat ekonomis, efisiensi dan efektivitas setiap kegiatan pemerintahan (penghematan anggaran sesuai standar analisa belanja), redefisini anggaran juga harus mencakup ketetapan apakah suatu layanan publik masih harus diproduksi sendiri oleh pemerintah daerah atau cukup disediakan oleh pemerintah daerah melalui kemitraan atau privatisasi (Saragih 2003; Mardiasmo, 2004).

Berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah tentunya tidak dapat dipisahkan dengan pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang pada hakekatnya merupakan salah satu instrumen yang dipakai sebagai tolok ukur dalam meningkatkan pelayanan umum dan kesejahteraan masyarkat di daerah (Barata dan Trihartanto, 2004). Oleh karena itu, pemerintah daerah bersama DPRD harus berupaya secara nyata dan terstruktur guna menghasilkan APBD yang dapat mencerminkan kebutuhan riil masyarakat sehingga terpenuhi tuntutan terciptanya anggaran daerah yang berorientasi pada kepentingan publik (Kaho, 1997).

Anggaran pendapatan dan belanja daerah merupakan rencana kerja pemerintah daerah yang diwujudkan dalam bentuk uang (rupiah) selama periode waktu tertentu (satu tahun) serta merupakan salah satu instrumen utama kebijakan dalam upaya peningkatan pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat di daerah (Devas, dkk, 1989 dan Simanjuntak, 2001). Dengan demikian, anggaran daerah harus mampu mencerminkan kebutuhan riil masyarakat daerah. Bertitik tolak dari norma umum anggaran daerah tersebut, maka anggaran daerah harus memperhatikan prinsip-prinsip anggaran (Widodo, 2001), sebagai berikut:

1. Keadilan Anggaran;Keadilan merupakan salah satu misi utama yang diemban pemerintah daerah dalam melakukan berbagai kebijakan, khususnya yang berkaitan dengan pengelolaan anggaran daerah. Pelayanan umum akan meningkat dan kesempatan kerja juga akan makin bertambah apabila fungsi aloksi dan distribusi dalam pengelolaan anggaran telah dilakukan dengan benar, baik melalui alokasi belanja maupun mekanisme perpajakan serta retribusi yang adil dan transparan. Hal tersebut mengharuskan pemerintah daerah untuk merasionalkan pengeluaran atau belanja secara adil untuk dapat dinikmati hasilnya secara proporsional oleh para wajib pajak, retribusi maupun masyarakat luas. Penetapan besaran pajak daerah dan retribusi daerah harus mampu menggambarkan nilai-nilai rasional yang transparan dalam menentukan tingkat pelayanan bagi masyarakat daerah;
2. Efisiensi dan Efektivitas Anggaran;Hal yang perlu diperhatikan dalam prinsip ini adalah bagaimana memanfaatkan uang sebaik mungkin agar dapat menghasilkan perbaikan pelayanan kesejahteraan yang maksimal guna kepentingan masyarakat. Secara umum, kelemahan yang sangat menonjol dari anggaran selama ini adalah keterbatasan daerah untuk mengembangkan instrumen teknis perencanaan anggaran yang berorientasi pada kinerja, bukan pendekatan incremental yang sangat lemah landasan pertimbangannya. Oleh karenanya, dalam penyusunan anggaran harus memperhatikan tingkat efisiensi alokasi dan efektivitas;
3. Kegiatan dalampencapaian tujuan dan sasaran yang jelas. Berkenaan dengan itu, maka penetapan standar kinerja proyek dan kegiatan serta harga satuannya merupakan faktor penentu efisiensi dan efektivitas anggaran;
4. Anggaran Berimbang dan Defisit; Pada hakekatnya penerapan prinsip anggaran berimbang adalah untuk menghindari terjadinya hutang pengeluaran akibat rencana pengeluaran yang melampaui kapasitas penerimaannya. Apabila penerimaan yang telah ditetapkan dalam APBD tidak mampu membiayai keseluruhan pengeluaran, maka dapat dipenuhi melalui pinjaman daerah yang dilaksanakan secara taktis dan strategis sesuai dengan prinsip defisit anggaran. Penerapan prinsip ini agar alokasi belanja yang dianggarkan sesuai dengan kemampuan penerimaan daerah yang realistis, baik berasal dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan Keuangan, maupun Pinjaman Daerah. Di sisi lain, kelebihan target penerimaan tidak harus selalu dibelanjakan, tetapi dicantumkan dalam perubahan anggaran dalam pasal cadangan atau pengeluaran tidak tersangka, sepanjang tidak ada rencana kegiatan mendesak yang harus segera dilaksanakan;
5. Disiplin Anggaran;Struktur anggaran harus disusun dan dilaksanakan secara konsisten. Anggaran pendapatan dan belanja daerah adalah rencana pendapatan dan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah untuk satu (1) tahun anggaran tertentu yang ditetapkan dengan peraturan daerah (Perda). Sedangkan pencatatan atas penggunaan anggaran daerah sesuai dengan prinsip akuntansi keuangan daerah di Indonesia. Tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan/proyek yang belum/tidak tersedia kredit anggarannya dalam APBD/Perubahan APBD. Bila terdapat kegiatan baru yang harus dilaksanakan dan belum tersedia kredit anggarannya, maka perubahan APBD dapat disegerakan atau dipercepat dengan memanfaatkan pasal pengeluaran tak tersangka, bila masih memungkinkan. Anggaran yang tersedia pada setiap pos/pasal merupakan batas tertinggi pengeluaran, oleh karenanya tidak dibenarkan melak­sanakan kegiatan/proyek melampaui batas kredit anggaran yang telah ditetapkan. Disamping itu, harus pula dihindari kemungkinan terjadinya duplikasi anggaran baik antar unit kerja antara belanja rutin dan belanja pembangunan serta harus diupayakan terjadinya integrasi kedua jenis belanja tersebut dalam satu indikator kinerja; dan
6. Transparansi dan Akuntabilitas Anggaran;Transparansi dan akuntabilitas dalam penyusunan anggaran, penetapan anggaran, perubahan anggaran dan perhitungan anggaran merupakan wujud pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada masyarakat. Anggaran daerah harus mampu memberikan informasi yang lengkap, akurat dan tepat waktu untuk kepentingan masyarakat, peme­rintah daerah dan pemerintah pusat, dalam format yang akomodatif dalam kaitannya dengan pengawasan dan pengendalian anggaran daerah. Sejalan dengan hal tersebut, maka perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan proyek dan kegiatan harusdilaksanakan secara terbuka dan dapat dipertanggungjawabkan secara teknis maupun ekonomis kepada pihak legislatif, masyarakat maupun pihak-pihak yang bersifat independent yang memerlukan.

Anggaran daerah sebagai instrumen kebijakan yang utama bagi pemerintah daerah, menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah. Anggaran daerah merupakan alat dalam menentukan pendapatan dan pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran, sumber pengembangan, ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja, alat untuk memobilisasi pegawai dan alat koordinasi bagi semuaaktivitas dan berbagai unit kerja (Saragih, 2003). Secara lebih spesifik, Davey (1988) dan Mardiasmo (2004) menjelaskan bahwa anggaran daerah dalam proses pembangunan merupakan:

1. Instrumen Politik. Anggaran daerah adalah salah satu instrumen formal yang menghubungkan eksekutif daerah dengan tuntutan dan kebutuhan publik yang diwakili oleh Legislatif Daerah;
2. Instrumen Kebijakan Fiskal. Dengan mengubah prioritas dan besar alokasi dana, anggaran daerah dapat digunakan untuk mendorong,memberikan fasilitas dan mengkoordinasikan kegiatan-kegiatan ekonomi masyarakat guna mempercepat pertumbuhan ekonomi di daerah;
3. Instrumen Perencanaan.Di dalam anggaran daerah disebutkan tujuan yang ingin dicapai, biaya dan hasil yang diharapkan dari setiap kegiatan di masing-masing unit kerja; dan
4. Instrumen Pengendalian.Anggaran Daerah berisi rencana penerimaan dan pengeluaran secara rinci setiap unit kerja. Hal ini dilakukan agar unit kerja tidak melakukan overspending, underspending atau mengalokasikan anggaran pada bidang yang lain.

Berdasarkan uraian sebelumnya, jelas bahwa anggaran daerah tersebut tidak dapat berdiri sendiri. Anggaran daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari seluruh proses perencanaan pembangunan daerah. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, dan dis­tribusi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja daerah pada tahun yang bersangkutan. Fungsi pe­rencanaan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan. Fungsi pengawasan me­ngandung arti bahwa anggaran daerah men­jadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa ang­garan daerah harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumberdaya, serta meningkatkan efisiensi dan efek­tivitas perekonomian. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran daerah harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

Pelaksanaan kebijakan otonomi daerah membawa konsekuensi terhadap berbagai perubahan dalam keuangan daerah, termasuk terhadap struktur Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (Domai, 2002). Sebelum Undang-undang Otonomi Daerah dikeluarkan, struktur APBD yang berlaku selama ini adalah anggaran yang berimbang, di mana jumlah penerimaan atau pendapatan sama dengan jumlah pengeluaran atau belanja. Kini struktur APBD mengalami perubahan bukan lagi anggaran berimbang, tetapi disesuaikan dengan kondisi keuangan daerah. Artinya, setiap daerah memiliki perbedaan struktur APBD sesuai dengan kapasitas keuangan atau pendapatan masing-masing daerah (Saragih, 2003).

Berkaitan dengan sistem anggaran, dikenal tiga (3) macam sistem anggaran yakni, anggaran surplus, anggaran balance, dananggaran deficit. Disebut anggaran balance jika pengeluarannya sama dengan pendapatan yang diperoleh dalam satu tahun anggaran tertentu. Sedangkan sistem anggaran deficit memungkinkan pemerintah mempunyai pengeluaran yang melebihi pendapatannya. Kekurangan (deficit) kemudian ditutup melalui pinjaman, baik dari/melalui masyarakat (obligasi) maupun pinjaman luarnegeri (hutang). Sedangkan anggaran surplus adalah penerimaan diupayakan lebih tinggi dari pengeluaran, sehingga terdapat surplus atau tabungan (Haz, 2001; dan Suparmoko, 2002).

Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah, struktur APBD di Indonesia, terdiri atas: (1) Pendapatan daerah, (2) Belanja daerah, dan (3) Pembiayaan. Ketiga komponen tersebut harus ada dalam setiap penyusunan APBD. Namun, bagaimana kondisi APBD suatu daerah, apakah defisit atau surplus, tergantung pada kapasitas pendapatan daerah yang bersangkutan. Oleh sebab itu, tidak ada keharusan anggaran belanja semua daerah harus surplus atau defisit. Ada daerah yang APBD-nya surplus dan sebaliknya ada daerah yang APBD-nya defisit (Saragih, 2003).

Apabila APBD suatu daerah menunjukkan posisi defisit, maka pemerintah daerah harus menetapkan sumber pembiayaan defisit anggarannya dalam struktur APBD. Komponen pembiayaan ini sangat penting untuk melihat sumber-sumber yang dapat diusahakan daerah. Biasanya sumber pembiayaan defisit dapat dilakukan melalui pinjaman dalam negeri dan luar negeri, serta melalui penjualan aset-aset daerah sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam peraturan daerah (perda) yang bersangkutan.